AVIZ
referitor la propunerea legislativă pentru amenajarea, administrarea şi conservarea traseelor pedestre de interes naţional în scop recreativ
Analizând propunerea legislativă pentru amenajarea, administrarea şi conservarea traseelor pedestre de interes naţional în scop recreativ (b158/21.03.2024), transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr. XXXV/1569/26.03.2024 și înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr. D344/26.03.2024,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993, republicată, cu completările ulterioare, și al art. 33 alin. (4) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ, cu modificările ulterioare,
Avizează negativ propunerea legislativă, pentru următoarele considerente:
1. Propunerea legislativă are ca obiect reglementarea amenajării, administrării şi conservării traseelor pedestre de interes naţional în scop recreativ, „în vederea valorificării eficiente a patrimoniului turistic naţional prin turismul pedestru, respectiv a tuturor resurselor turistice și a structurilor realizate prin activităţi de turism pedestru, activitate de sine stătătoare sau corelată cu activitatea de cicloturism sau de turism ecvestru”, așa cum se arată în Expunerea de motive.
2. Propunerea legislativă face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituția României, republicată, iar în aplicarea prevederilor art.75 alin.(1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Senatul.
3. Precizăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se pronunță asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate.
4. Cu titlu preliminar, semnalăm că, la art. 2 lit. b), referitor la entitățile care pot avea calitatea de administrator al traseului, nu sunt respectate dispozițiile art. 136 alin. (4) teza a doua din Constituție, potrivit cărora bunurile proprietate publică „pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice”.
Totodată, la art. 12 alin. (1), referitor la sintagma „proprietatea publică a statului sau a autorităților administrației publice locale”, aducem în atenție că, potrivit art. 136 alin. (2) din Legea fundamentală, „Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”, dispoziție reluată și de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care prevede la art. 1 alin. (1) că „Prezentul cod reglementează cadrul general pentru organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor administrației publice, statutul personalului din cadrul acestora, răspunderea administrativă, serviciile publice, precum și unele reguli specifice privind proprietatea publică și privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale”.
De altfel, Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 574/2014 faptul că autorităţile administraţiei publice locale, nefiind persoane juridice, şi, în consecinţă, neavând patrimoniu propriu, nu pot fi titulare de drepturi şi obligaţii.
Observația de mai sus este valabilă și pentru art. 6 alin. (1) teza I, care face referire la „proprietatea privată a autorităților publice locale”.
5. Analizând conținutul propunerii legislative, semnalăm că, pentru a asigura legislației interne o cât mai bună înțelegere și, implicit, o aplicare corectă, este esențial ca redactarea acesteia să fie una de calitate. Referitor la acest aspect, menționăm că, potrivit art. 6 alin. (1) teza I din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă. […]”.
Cu privire la aceste aspecte, Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri, statuând că „una dintre cerințele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative” și că „respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative se constituie într-un veritabil criteriu de constituționalitate prin prisma aplicării art. 1 alin. (5) din Constituție”.
În ceea ce privește criteriile de claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate pe care un text de lege trebuie să le îndeplinească, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 26/2012 a constatat că, potrivit art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce”, iar potrivit art. 36 alin. (1) din aceeași lege, „actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie”.
Totodată, prin aceeași decizie, Curtea a concluzionat că reglementarea criticată prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii.
Din analiza soluțiilor legislative preconizate, s-a constatat că se instituie reguli insuficient conturate, care nu sunt de natură să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă. În acest sens, cu titlu exemplificativ, menționăm următoarele:
5.1. Referitor la obiectul de reglementare menționat la art. 1, precizăm că metodologiile sunt specifice actelor normative infralegale și vizează punerea în aplicare a unor dispoziții de nivel primar. De altfel, gradul de detaliere al normelor propuse nu este unul ridicat, specific unor norme metodologice.
5.2. La art. 2 lit. a), sintagma „dispunând de o infrastructură adecvată pentru turism care permite accesul și explorarea în condiții de siguranță și confort”, nu descrie caracteristici ale noțiunii definite, Pentru o reglementare completă, ar fi trebuit ca cerințele referitoare la infrastructură avute în vedere să fie detaliate într-un articol subsecvent.
La lit. b), norma nu cuprinde efectiv o definiție, ci o enumerare a entităților care pot avea calitatea de administrator.
De asemenea, semnalăm că sintagma „care a inițiat amenajarea traseului” este neclară, observația fiind valabilă și pentru lit. c), în ceea ce privește sintagma „care inițiază (...) un traseu”.
La lit. c), norma are un caracter prea general, prin referirea la persoane fizice sau persoane juridice de drept public sau privat, respectiv la „entități juridice de drept public și/sau privat”. În plus, se folosește o terminologie inadecvată, neînțelegându-se ce s-a dorit a se exprima prin „entități juridice”.
Totodată, nu este clar care este diferența dintre „inițiator” și „administrator”, având în vedere că, potrivit lit. b), administrator poate fi inclusiv organizația neguvernamentală care „a inițiat” amenajarea traseului în parteneriat cu unitatea administrativ-teritorială.
Mai mult, confuzia dintre cele două noțiuni este accentuată și prin stabilirea obligațiilor inițiatorului și ale administratorului, cuprinse în unele dispoziții. Astfel, la art. 10 alin. (3) se prevede că „inițiatorul traseului va amplasa și aplica indicatoarele și marcajele traseului”, în timp ce, potrivit art. 13 alin. (1), „Amplasarea, înlocuirea, întreținerea sau ridicarea marcajelor specifice traseului pedestru de interes național în scop recreativ sunt în sarcina administratorului de traseu, (…)”.
5.3. La art. 5 alin. (1), nu este clar de ce se stabilește condiția ca administratorul „sau” inițiatorul traseului „să fie persoană juridică de drept privat”, având în vedere entitățile care pot avea calitatea de administrator, respectiv de inițiator al traseului, enumerate la art. 2 lit. b), respectiv lit. c) și ținând cont de observațiile formulate supra, referitoare la aceste litere.
Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru art. 10 alin. (2).
La alin. (2) lit. b), sintagma „având ca scop promovarea identității naționale, a valorilor și tradițiilor zonelor tranzitate” ar fi trebuit prevăzută ca cerință distinctă în cadrul enumerării.
La lit. c), cerința este neclară astfel cum este formulată, atât prin referirea la biodiversitate, cât și prin folosirea sintagmei „care datorită valorii lor ecologice și estetice pot fi considerate de interes național”.
5.4. La art. 6 alin. (1) teza I, prin referirea generică la deținătorii de drepturi, fără a se menționa ce drepturi sunt avute în vedere, norma este imprecisă, dar și redactată într-o manieră improprie limbajului juridic, întrucât corect ar fi fost ca textul să se refere la titularii drepturilor vizate.
La teza a II - a, sintagma „angajament legal de trecere” este lipsită de claritate. În plus, nu este clar dacă acordul de la teza I desemnează același lucru cu angajamentul din teza a II - a.
Formulăm aceeași observație pentru alin. (2), care face trimitere la acordul prevăzut la alin. (1).
La alin. (2), semnalăm că sintagma „angajamentul de susținere a traseului” este, de asemenea, lipsită de claritate. Totodată, în ceea ce privește sintagma „poate fi acordat cu cel mult 5 ani anterior datei intrării în vigoare”, învederăm că îndeplinirea acestei condiții nu este posibilă, având în vedere că acordul respectiv poate fi exprimat doar începând cu data intrării în vigoare a legii.
5.5. La art. 7, menționăm că norma este formulată cu un grad mare de generalitate, prin instituirea, în sarcina autorităților respective, a obligației de a „lua măsurile administrative necesare pentru punerea la dispoziţia administratorului traseului a tuturor instrumentelor juridice necesare amenajării, administrării și conservării traseului pe aceste terenuri”.
5.6. La art. 8 alin. (1), prin folosirea sintagmei „și temporar”, nu este clară intenția de reglementare, observație pe care o reiterăm pentru art. 14 alin. (1).
La alin. (2), nu se înțelege ce se dorește a se desemna prin „imposibilitatea practică de administrare” a traseului pedestru de interes național în scop recreativ.
5.7. La art. 10 alin. (2), norma preconizată este echivocă. În măsura în care prin termenul „parteneriat” este avut în vedere parteneriatul public-privat reglementat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 39/2018, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 7/2024, cu modificările și completările ulterioare, menționăm că acesta se realizează în temeiul unui contract încheiat între partenerul public și partenerul privat.
Totodată, relevăm faptul că norma propusă este lipsită de previzibilitate, întrucât nu se menționează ce se va întâmpla după perioada de 10 ani.
5.8. La art. 11 alin. (1), nu este clar ce se înțelege prin expresia „semnalizate conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 77/2003”, întrucât, potrivit art. 30 din acest act normativ, „Pentru marcarea traseelor turistice montane şi pentru asigurarea uniformităţii şi respectării inscripţionării internaţionale se utilizează semnele prevăzute în anexa nr. 3”, iar conform art. 31 din același act normativ, în anexa nr. 4 sunt prevăzute indicatoarele de trasee turistice montane. Formulăm această observație cu atât mai mult cu cât, la art. 18 lit. c), se face referire la semnalizarea corespunzătoare a traseului pedestru de interes național în scop recreativ prin semne, indicatoare și marcaje de orientare.
5.9. La art. 12 alin. (1), nu este clar care este „data instituirii regimului de traseu pedestru de interes public pentru scop recreativ”. De asemenea, sintagma „respectiv a succesorilor legali ai acestora” face ca norma să fie lipsită de claritate.
În plus, semnalăm că, în mod eronat, se prevede „(…) și cu respectarea prevederilor prezentei ordonanțe”.
5.10. La art. 14 alin. (2), norma nu întruneşte cerințele de claritate a actului normativ, exprimarea „vor profita”, fiind ambiguă.
5.11. La art. 21 lit. a), în ceea ce privește trimiterea la art. 7, precizăm că această normă nu stabilește o obligație în sarcina administratorului traseului pedestru de interes național în scop recreativ. În situația în care se are în vedere sancționarea autorităților publice centrale și locale, pentru care art. 7 stabilește anumite obligații, învederăm că nu poate fi prevăzută incidența răspunderii contravenționale a autorităților deliberative ale administrației publice locale, având în vedere că, așa cum s-a precizat și în Decizia Curții Constituționale nr. 574/2014, acestea nu au personalitate juridică şi, prin urmare, nu pot avea patrimoniu propriu, astfel încât nu pot exercita drepturi şi obligaţii proprii în cadrul raporturilor juridice.
Totodată, prin trimiterea la art. 7, semnalăm că faptele nu sunt stabilite cu claritate, întrucât textul se referă în mod generic la „obligația de a lua măsurile administrative necesare”, fără a preciza care este sfera acestor măsuri.
Observațiile de mai sus sunt valabile, în mod corespunzător, și pentru trimiterile la celelalte articole care conțin dispoziții similare.
În plus, în ceea ce privește trimiterea la art. 12 alin. (1), semnalăm că, din redactarea textului, nu rezultă cu claritate care este fapta care constituie contravenție.
În ceea ce privește trimiterea la art. 16, menționăm că referirea la „actualizarea constantă” a informațiilor de către administratorul de traseu nu este previzibilă, întrucât nu se prevede în mod expres care este periodicitatea efectuări acestei actualizări. De asemenea, expresiile „schimbări importante”, respectiv „regimul juridic de trecere în anumite segmente” utilizate în cadrul acestui articol la care se face trimitere sunt insuficient de clare și, deci, lipsite de predictibilitate.
5.12. Având în vedere dispoziția propusă la art. 10 alin. (3), apreciem că propunerea legislativă ar fi trebuit să prevadă și sursa de finanțare necesară îndeplinirii obligației prevăzute în sarcina autorităților administrației publice locale.
*
* *
Având în vedere considerentele expuse supra, propunerea legislativă nu poate fi promovată, nici din punctul de vedere al soluțiilor legislative preconizate, care trebuie să respecte dispozițiile constituționale și legale în vigoare și nici din punctul de vedere al exprimării soluțiilor, care nu sunt în acord cu exigențele de tehnică legislativă.
PREȘEDINTE
Florin IORDACHE
București
Nr. 412/19.04.2024